09.03.2020 | Von Martina Benz

DRK: Vorfinanzierte Katastrophenhilfe

Die Bevölkerung auf drohende Naturkatastrophen vorbereiten, damit das Unglück weniger heftig über die Menschen hereinbricht – dieses Ziel verfolgt das Deutsche Rote Kreuz mit dem „Forecast-based-Financing“-Ansatz. Herausfordernd ist dabei vor allem die lange Vorbereitungszeit ohne unmittelbar sichtbare Wirkung.

DRK Katastrophen-Simulation Philippinen
Philippinen: Bei einer Katastrophen-Simulation (nahender Taifun) lernen die Menschen, ihre Häuser und Viehställe zu stabilisieren. Foto: DRK

Frühzeitig handeln, bevor die Not groß wird – das sollte das Kernziel humanitärer Hilfe sein. Und doch war es das lange Zeit nicht. Eher hat sich in der Katastrophenhilfe ein reaktives System etabliert: Man konnte meist erst dann Hilfe leisten, wenn die Katastrophe schon eingetreten war. Wenn menschliches Leid und Schaden bereits entstanden sind. Das muss nicht so sein, findet das Deutsche Rote Kreuz (DRK).

Reaktive Katastrophenhilfe

„Das hatte in der Vergangenheit – zumindest bei Katastrophen durch Extremwetter – viel mit der Qualität wissenschaftlicher, meteorologischer Vorhersagen zu tun“, erklärt Thorsten Klose-Zuber, Sachgebietsleiter für thematische Kooperationen beim Deutschen Roten Kreuz (DRK). Bis vor einigen Jahren sei eine adäquate Extremwettervorhersage oft noch sehr schwierig gewesen. Nicht zuletzt deshalb sei das internationale humanitäre System lange Zeit nur auf Reaktion getrimmt gewesen. Zudem waren die Mechanismen zur Finanzierung von humanitärer Hilfe nicht darauf ausgerichtet, bereits bei drohenden Notlagen Hilfsmaßnahmen vorausschauend zu ermöglichen.

Thorsten Klose-Zuber vom DRK
Thorsten Klose-Zuber ist Sachgebietsleiter für thematische Kooperationen beim Deutschen Roten Kreuz. Foto: DRK

Gelder fließen in der Katastrophenhilfe oft erst dann, wenn die Katastrophe bereits eingetreten ist oder wenn man ein langfristiges Projekt etabliert hat. „Als humanitäre Organisation wissen wir oft, wo die nächste Katastrophe droht“, so Klose-Zuber. „Und doch war das internationale humanitäre System bislang nicht darauf ausgerichtet, in Ergänzung zur akuten Nothilfe auch frühzeitig und im Vorfeld aufgrund von Prognosen zu handeln.“

Das aber geht immer mehr am globalen Bedarf vorbei. Sowohl Häufigkeit als auch Intensität von extremwetterbedingten Naturkatastrophen nehmen zu. „Die Lücke zwischen dem humanitären Bedarf, also der akuten Not, und den dafür vorhandenen Hilfsgeldern wird immer größer“, sagt Klose-Zuber, der an der Entwicklung eines neuen Ansatzes vorausschauender humanitärer Hilfe maßgeblich beteiligt war. Die sogenannte Forecast-based-Financing (FbF)-Methode wurde 2012 vom DRK in enger Abstimmung mit der Welternährungsorganisation (WFP) entwickelt.

In mehr als 50 Ländern ist die grundlegende Idee der vorausschauenden humanitären Arbeit inzwischen in Projekten und Programmen humanitärer Organisationen integriert. Oft entscheiden dabei Expertenteams im Moment eines sich ankündigenden Extremwetterereignisses, was zu tun ist. Um jedoch so schnell wie möglich reagieren zu können, werden bei FbF Gelder automatisch ausgeschüttet, um Maßnahmen der frühzeitigen humanitären Hilfe durchzuführen. Und zwar dann, wenn konkrete, vorher festgelegte, Schwellenwerte erreicht werden, die Extremwetterereignisse ankündigen.

Hilferuf an Genf

Im Detail funktioniert das wie folgt: In einem ersten Schritt entwickelt das DRK mit der jeweiligen nationalen Rotkreuz- oder Rothalbmondgesellschaften in einem gefährdeten Land spezifische Protokolle für vorausschauende humanitäre Hilfe – sogenannte Early Action Protokolle. In Risikoanalysen und Befragungen der lokalen Bevölkerung wird hierfür untersucht, welche Naturkatastrophen in der Vergangenheit aufgetreten sind, was die Auswirkungen waren, und was sich wie vorhersagen lässt.

Kirgisistan: Im Januar fiel die Temperatur auf bis zu -42 Grad Celcius. An die Bevölkerung wurden vorab Isoliermatten, Decken, Heizkörper und Essenspakete verteilt. Foto: DRK

Eine wichtige Frage, die es dabei zu beantworten gilt: Sind die Vorhersagequalität und die Zeit zum Handeln ausreichend? Und wenn ja: Was kann getan werden, um die schlimmsten Auswirkungen abzumildern? Im Anschluss werden konkrete und realistische Maßnahmen zur Risikoreduktion entwickelt. Das Protokoll legt also fest, welche Maßnahmen zu welchem Zeitpunkt infolge einer Vorhersage wie umgesetzt werden soll.

Diese Protokolle werden in einem zweiten Schritt in Genf, dem Sitz der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften, geprüft. Denn dort ist der „Forecast-based-Action (FbA)-Fund“ zu Hause, aus dem die Gelder ausgeschüttet werden. Mit ihnen werden die im Protokoll festgelegten Maßnahmen umgesetzt. Zum Beispiel: Menschen und Tiere werden rechtzeitig evakuiert, Häuser werden strukturell verstärkt, Aufklärung über den Schutz vor drohenden Krankheiten wird durchgeführt, Trinkwasser wird verteilt. Damit dies reibungslos funktioniert, finden vorab Trainings und Workshops statt. Auch die Evakuierungswege werden frühzeitig festgelegt. Zuerst dort, wo das Risiko am größten ist. Nach und nach soll dann das gesamte Land jederzeit handlungsbereit sein.

Woher kommt das Geld?

In den „FbA-Fund“ zahlen staatliche und private Geber ein. „Einer der größten Geber und wichtigsten Partner ist das deutsche Auswärtige Amt“, berichtet Stefanie Lux, Verantwortliche für vorausschauende humanitäre Hilfe beim DRK. Auch private Geldgeber und Stiftungen wie die Ikea Foundation unterstützen die Weiterentwicklung des FbF-Ansatzes. Aktuell umfasst der FbA-Fund ca. 1,9 Millionen Schweizer Franken und er soll weiter wachsen. Damit irgendwann alle Hochrisikoländer, in denen humanitäre Notlagen drohen, Zugang zu FbF-Geldern haben. Und damit die ausgeschütteten Volumina erhöht werden können. Aktuell ist das Ausschüttungsvolumen auf maximal 250.000 Schweizer Franken pro Katastrophenvorhersage begrenzt.

Immer alle Folgeschäden zu vermeiden ist jedoch – ganz unabhängig davon, wie viel Geld zur Verfügung steht – schlichtweg unmöglich. Kommt es also dennoch zu humanitären Notlagen, schließt sich die reguläre Sofort- und Nothilfe des DRK direkt an FbF an. Mit einem positiven Nebeneffekt, wie Klose-Zuber berichtet: „In den Ländern, in denen der FbF-Ansatz umgesetzt wird, ist die nationale Rotkreuz- oder Rothalbmondgesellschaft auch in der Lage, schneller und besser in der Soforthilfephase zu reagieren.“

„Wissenschaftliche Daten als verlässliche Grundlage“

Deutsches Rotes Kreuz (DRK)
Stefanie Lux ist die Verantwortliche für vorausschauende humanitäre Hilfe und Koordinatorin der Forecast-based Financing Projekte und Methodik beim Deutschen Roten Kreuz. Foto: DRK

Die Aktivierung der Gelder in Genf basiert auf wissenschaftlichen Daten, die global einsehbar sind.  Hier arbeitet das DRK eng mit den nationalen Wetterdiensten, Klimawissenschaftlern, Katastrophenmanagement-Experten und dem speziellen Rotkreuz-Klimazentrum in Den Haag zusammen. „Und die festgelegten Schwellenwerte und zu ergreifenden Maßnahmen werden von Experten gewissenhaft geprüft“, so Klose-Zuber.

Doch genau hier liegt eine Herausforderung: Es ist viel Vorarbeit nötig, damit im Fall des Falles alles reibungslos von statten geht. „Es braucht große Investitionen, um unsere Partner in den betroffenen Ländern für die Umsetzung des FbF-Programms zu befähigen“, so Lux. Gelder, die zunächst keine unmittelbare Wirkung im Sinne der konkreten Risikoreduktion erzielen, aber dennoch die Grundlage für eine erfolgreiche Vorsorge und vorausschauende Hilfe sind.

Die Auswertung vorhandener Wetterdaten, die Erfassung von Risikofaktoren, Workshops zur Ausbildung der Mitarbeiter des Nationalen Roten Kreuzes oder Roten Halbmonds, Trainings durch das Rote Kreuz oder den Roten Halbmond mit der lokalen Bevölkerung, um bei einer Vorhersage richtig zu handeln – bis das erste Mal Geld fließt, vergeht viel Zeit. „Wir müssen um viel Verständnis werben, sowohl bei Geldgebern, als auch bei der Bevölkerung vor Ort, dass die Entwicklung innovativer Ansätze mitunter Zeit benötigt“, sagt Lux.

Falsche Prognosen möglich

Und was, wenn trotz all dieser Bemühungen eine Vorhersage nicht eintritt? Dann sorge man dafür, dass die Maßnahmen dennoch eine gute Investition zum Schutz der Bevölkerung darstellten, erklärt Lux. Sie nennt das „No-Regret-Maßnahmen“ – also Maßnahmen, die man nicht bereut, auch wenn sich eine Prognose nicht realisieren sollte. „Wir entwickeln immer Vorsorge- und Hilfsmaßnahmen, die der Bevölkerung auf jeden Fall dienen. Wenn sie im konkreten Fall nicht zum Einsatz kamen, dann mit Sicherheit in der Zukunft.“ Sind beispielsweise Häuser in Vorbereitung auf einen Starkregen, der dann trotz einer entsprechenden Vorhersage schwächer ausfiel, gestärkt worden, so komme dies der Bevölkerung bei einer späteren Extremwettersituation zugute. Geschehen ist dies beispielsweise im Jahr 2017 im Norden von Peru.

Deutsches Rotes Kreuz in Equador
Ecuador: Dieser Mann lernt, wie er im Katastrophenfall Geld auf sein Handy überwiesen bekommt. Foto: DRK

Kostengünstiger sei es auf lange Sicht auf jeden Fall, frühzeitig zu handeln, so Lux. Neben der  humanitären Zielsetzung, Leben zu retten und menschliches Leid wo möglich zu vermeiden, ist das wohl ein Grund für den aktuellen Trend: „Alle großen humanitären Geber beschäftigen sich inzwischen mit vorausschauenden Ansätzen“, beschriebt Klose-Zuber diesen.

Und auch Stiftungen könnten und sollten dabei eine wichtige Rolle spielen, ist Lux überzeugt. Anpassung an den Klimawandel ist hier ein Schlagwort. „Lokale Organisationen müssen gestärkt werden, denn Länder, die von Extremwettersituationen betroffen sind, müssen langfristige Lösungen finden“, so Klose-Zuber. Häuser müssten beispielsweise anders gebaut oder landwirtschaftliche Anbaumethoden überdacht werden.

Stiftungen können den Weg ebnen

Aber auch, um die neuen Herausforderungen und Ansätze in die Welt zu tragen, seien Stiftungen gefragt. „Es ist gut, dass viel für Nothilfe gespendet wird. Es ist aber sehr bedauerlich, dass es keine ausreichenden Mittel für Katastrophenvorsorge gibt“, so Klose-Zuber. Das liege nicht zuletzt daran, dass Ansätze wie FbF viel komplexer und mitunter für Spender schwerer zu verstehen seien. „Stiftungen aber können sich intensiv mit neuartigen Methoden auseinandersetzen. Sie können innovativ sein und Risiken eingehen. Und sie können uns helfen, den Weg zu ebnen und den Ansatz ins gesamte humanitäre System zu tragen.“

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Blick in die Zukunft

Der „Forecast-based-Financing (FbF)“-Ansatz kann nur dann angewendet werden, wenn drohende Katastrophenereignisse prognostizierbar sind. Je nach Region, fallen darunter grundsätzlich tropische Wirbelstürme, Überschwemmungen, Kälte- und Hitzewellen. Deutlich schwieriger ist die Vorhersage von Gewaltausbrüchen, Epidemien und Extremereignissen, für die es keine ausreichende Datengrundlage gibt. Auf internationalen und regionalen Dialogplattformen entwickelt das DRK die FbF-Methodik gemeinsam mit Partner-Organisationen und Vertretern aus Pilotprojekten weiter, um sie auch auf andere Risikobereiche auszuweiten.

 

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